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一、關(guān)于中辦、國辦“1+3”政策文件

（一）明確了新形勢下完善審計制度的八大任務(wù)。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。《決定》指出，“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)”。審計監(jiān)督首次從行政監(jiān)督中獨立出來，成為“八大監(jiān)督”之一。2015年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）和《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》、《關(guān)于省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革試點方案》、《關(guān)于推進(jìn)國家審計職業(yè)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》3個配套文件（簡稱“1+3”文件）。明確了新形勢下完善審計制度的八大任務(wù)：實行審計全覆蓋、強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革、推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)、加強(qiáng)審計隊伍思想和作風(fēng)建設(shè)、建立健全履行法定審計職責(zé)保障機(jī)制、完善審計結(jié)果運用機(jī)制、加強(qiáng)對審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（二）對審計全覆蓋、黨政同責(zé)和審計結(jié)果運用提出新要求。一是應(yīng)審必審。《框架意見》要求，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋，做到“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)”。《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》進(jìn)一步明確了公共資金、國有資金、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋的內(nèi)容。《框架意見》及其配套文件對“全覆蓋”的方式首次進(jìn)行了明確：“實行審計全覆蓋要科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實施，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進(jìn)。對重點領(lǐng)域、重點問題集中力量重點突破，審深審?fù)福荒芷骄昧ΓＷC審計效果。加強(qiáng)內(nèi)部審計工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用。有效利用社會審計力量，除涉密項目外，根據(jù)審計項目實施需要，可以向社會購買審計服務(wù)。”《框架意見》還對審計機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了明確：“審計機(jī)關(guān)不得超越職責(zé)權(quán)限、超越自身能力、違反法定程序開展審計，不參與各類與審計法定職責(zé)無關(guān)的、可能影響依法獨立進(jìn)行審計監(jiān)督的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或項目評審、預(yù)算審核、招標(biāo)驗收等工作，同時，不得介入與審計無關(guān)的項目審批和管理等環(huán)節(jié)。”

二是黨政同責(zé)。《框架意見》明確在實行審計全覆蓋中要“堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審”，這是審計領(lǐng)域首次提出“黨政同責(zé)”。要求“審計機(jī)關(guān)依法對地方各級黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等單位的黨委（黨組、黨工委）和行政正職領(lǐng)導(dǎo)干部（包括主持工作一年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部），國有企業(yè)法定代表人，以及實際行使相應(yīng)職權(quán)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行審計；對重點地區(qū)、部門、單位以及關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計一次。”

三是嚴(yán)肅問責(zé)。《框架意見》要求“建立健全審計與組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀(jì)律檢查、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，把審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。其中，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果和審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，要納入所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據(jù)”。《框架意見》明確“各級人大常委會要把督促審計查出突出問題整改工作與審查監(jiān)督政府、部門預(yù)算決算工作結(jié)合起來，建立聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告機(jī)制。同時，審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也需要接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計”。

(三)明確要求強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。 《框架意見》從中央層面提出對審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、業(yè)務(wù)管理與激勵考核的新要求，指出要強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革。明確規(guī)定要健全重大事項報告制度，審計機(jī)關(guān)的重大事項和審計結(jié)果必須向上級審計機(jī)關(guān)報告，同時抄報同級黨委和政府。黨委、政府要定期聽取審計工作情況匯報。《框架意見》對審計干部的任免、審計機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制和人員管理制度、經(jīng)費和資產(chǎn)管理制度也提出了改革思路及具體要求。

二、省政府關(guān)于審計全覆蓋和審計整改工作的要求

《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（皖政〔2015〕34號）對擴(kuò)大審計覆蓋面、發(fā)揮審計職能作用、嚴(yán)格審計發(fā)現(xiàn)問題整改、強(qiáng)化審計成果利用、推進(jìn)審計信息化建設(shè)、推動審計工作創(chuàng)新、完善審計工作機(jī)制、加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)等八個方面進(jìn)行了規(guī)范性要求，具體如下。

（一）“六個全覆蓋”。

1.預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋。對公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會保險基金預(yù)算執(zhí)行以及稅收征管情況每年進(jìn)行審計，有計劃、分步驟實施部門預(yù)算執(zhí)行審計，重點部門、單位至少3年內(nèi)輪審一遍，一般部門、單位至少5年內(nèi)輪審一遍，實現(xiàn)對全部政府性資金和本級部門預(yù)算執(zhí)行情況的全覆蓋審計。

2.政府性投資建設(shè)項目審計全覆蓋。建立由審計機(jī)關(guān)主導(dǎo)、主管部門和建設(shè)單位協(xié)同、社會審計參與的審計監(jiān)督體系，重大項目審計由審計機(jī)關(guān)直接實施，較大規(guī)模項目審計由審計機(jī)關(guān)或主管部門組織社會中介機(jī)構(gòu)實施，一般項目審計由建設(shè)單位組織社會中介機(jī)構(gòu)實施，實現(xiàn)對政府性資金占總投資50%以上或者不足50%但政府擁有控制權(quán)的建設(shè)項目，以及重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的審計全覆蓋。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋。對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)輪審一遍。

4.國有或國有控股企業(yè)審計全覆蓋。

5.重大專項資金審計全覆蓋。省對市、縣政府重大財政專項資金審計全覆蓋，確保5年內(nèi)輪審一遍，著力提高財政資金績效。

6.國有資源審計全覆蓋。加強(qiáng)對土地、礦產(chǎn)、森林、水等自然資源，以及重點流域、區(qū)域、行業(yè)污染治理和環(huán)境保護(hù)情況的監(jiān)督，逐步實現(xiàn)國有資源全面審計。適時開展自然資源資產(chǎn)離任審計試點。

（二）關(guān)于嚴(yán)格審計發(fā)現(xiàn)問題的整改

1.落實整改責(zé)任。被審計單位的主要負(fù)責(zé)人作為整改第一責(zé)任人；對下屬單位存在的問題，要親自過問督促整改；對重大問題要親自管、親自抓。要在規(guī)定時間內(nèi)向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)報送由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)的審計整改報告，同時向同級政府或主管部門報告，并向社會公布。

2.健全整改機(jī)制。縣級政府每年要專題研究國家、省重大決策部署和有關(guān)政策措施落實情況審計，以及本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計等查出問題的整改工作，將整改情況納入督查督辦事項。要建立完善監(jiān)管部門、主管部門參與的聯(lián)合督促整改工作機(jī)制，根據(jù)審計機(jī)關(guān)的通報，督促被審計單位落實整改。

3.強(qiáng)化整改跟蹤。要建立健全整改清單“銷號”制度，對審計發(fā)現(xiàn)的問題，按時限要求整改銷號。審計機(jī)關(guān)要建立整改檢查跟蹤機(jī)制，在規(guī)定時限內(nèi)，對審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實情況進(jìn)行全面檢查。對審計機(jī)關(guān)提請協(xié)助落實的整改意見，有關(guān)部門和單位要積極予以支持和配合。

4.嚴(yán)肅整改問責(zé)。要把審計結(jié)果及其整改情況作為考核、獎懲的重要依據(jù)，對審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，要依法依紀(jì)作出處理，嚴(yán)肅追究責(zé)任；對整改不到位的，要約談被審計單位主要負(fù)責(zé)人。對整改不力屢審屢犯的，要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。

三、關(guān)于《安徽省政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》

《安徽省政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》（以下簡稱《辦法》）于2009年12月25日省人民政府第46次常務(wù)會議審議通過，2010年3月1日起施行。2017年9月12日，李國英省長簽署第277號省政府令，公布《安徽省人民政府關(guān)于修改〈安徽省政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法〉的決定》，對2010年1月省政府225號令發(fā)布的《安徽省政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》進(jìn)行了修改。修改后《辦法》共23條。

（一）對政府投資建設(shè)項目進(jìn)行了界定。隨著國家投融資體制改革的深入，建設(shè)項目的投資主體、融資渠道多元化，純粹政府投資的建設(shè)項目相對減少，多元化投資的建設(shè)項目逐漸增多，多元化投資的建設(shè)項目可能占有、使用大量的政府投資資金，其利益主體相對缺位，國家利益最易受到侵害，所以明確“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目”應(yīng)當(dāng)接受審計監(jiān)督。理解為：審計機(jī)關(guān)審計的建設(shè)項目包括完全由政府投資的建設(shè)項目和以政府投資為主的建設(shè)項目。其中，政府投資的建設(shè)項目可以理解為：“全部使用財政預(yù)算投資資金、政府專項建設(shè)資金（基金）、政府債務(wù)資金以及其他財政資金的建設(shè)項目。”以政府投資為主的建設(shè)項目可以理解為：“財政預(yù)算投資資金、政府專項建設(shè)資金（基金）、政府債務(wù)資金以及其他財政資金占概算總投資的比例超過百分之五十，或者占概算總投資的百分之五十（含）以下但政府實質(zhì)上擁有項目建設(shè)或者運營控制權(quán)的建設(shè)項目。”

（二）明確審計機(jī)關(guān)可以開展政府投資建設(shè)項目跟蹤審計。《辦法》規(guī)定審計機(jī)關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)有審計力量，前移監(jiān)督關(guān)口，對財政性資金投入較大或者關(guān)系國計民生的政府投資建設(shè)項目，可以對建設(shè)項目前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施、竣工使用等全過程進(jìn)行跟蹤審計，做到及時發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，以促進(jìn)政府投資建設(shè)項目規(guī)范管理。
（三）強(qiáng)調(diào)建設(shè)主管部門或建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計制度。依法屬于審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督對象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全政府投資建設(shè)項目內(nèi)部審計制度，這不僅僅是作為國家審計的必要補(bǔ)充，也是單位內(nèi)部管理的需要，能夠協(xié)助審計機(jī)關(guān)履行好職責(zé)。

（四）細(xì)化了政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督的具體內(nèi)容。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府投資建設(shè)項目下列事項的真實性、合法性和效益性進(jìn)行審計監(jiān)督：
1.建設(shè)程序執(zhí)行情況；
2.項目法人、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理和工程監(jiān)理等建設(shè)管理制度執(zhí)行情況；
3.征地、拆遷費用管理及使用情況；
4.建設(shè)資金的籌集與使用、建設(shè)成本和其他財務(wù)收支情況；
5.工程價款結(jié)算、支付以及工程造價控制情況；
6.設(shè)備和材料的采購、保管和使用情況；
7.竣工決算報表的編制、交付使用資產(chǎn)情況；
8.工程質(zhì)量管理情況；
9.經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等投資效益情況；
10.法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定需要審計的其他事項。

（五）明確了審計機(jī)關(guān)開展政府投資建設(shè)項目審計工作可以整合社會審計力量。政府投資建設(shè)項目涉及多行業(yè)、多專業(yè)，審計機(jī)關(guān)自身力量難以滿足現(xiàn)實需要，為確保審計質(zhì)量，《辦法》規(guī)定審計機(jī)關(guān)根據(jù)需要，可以委托具有法定資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)或者聘請具有與審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員參加審計工作。同時，要求審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對委托的社會中介機(jī)構(gòu)和聘請的相關(guān)人員的指導(dǎo)、監(jiān)督，并對審計結(jié)果的真實性、合法性負(fù)責(zé)。審計機(jī)關(guān)委托社會中介機(jī)構(gòu)參加政府投資建設(shè)項目審計工作，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)等公平競爭方式，委托費用由本級人民政府統(tǒng)籌安排。
（六）規(guī)定了審計處理、處罰不能超出法定職權(quán)范圍。《辦法》規(guī)定：“被審計單位及其有關(guān)人員在政府投資建設(shè)項目中有違法違規(guī)行為，屬于審計機(jī)關(guān)處理、處罰職權(quán)范圍內(nèi)的，由審計機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定處理、處罰，并建議有關(guān)部門對有關(guān)責(zé)任人給予行政處分；對不屬于審計機(jī)關(guān)處理、處罰職權(quán)范圍內(nèi)的，移送有關(guān)部門處理、處罰，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法及時作出處理、處罰，并將處理、處罰結(jié)果書面通知審計機(jī)關(guān)；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究法律責(zé)任。”

（七）不再直接規(guī)定以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算的依據(jù)，不再直接干預(yù)政府投資建設(shè)項目工程結(jié)算中多計工程價款問題。一是將原《辦法》第十三條第一款“政府投資建設(shè)項目的建設(shè)單位，與施工單位簽訂建設(shè)工程合同，應(yīng)當(dāng)在合同中約定經(jīng)審計后方可辦理工程結(jié)算或竣工決算，并約定保留一定比例的待結(jié)價款。”修改為：“政府投資建設(shè)項目的建設(shè)單位，可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。”同時，刪去原《辦法》第十三條第二款“保留的待結(jié)價款可以與工程質(zhì)量保證金等統(tǒng)籌安排，并在審計后結(jié)清。”

二是刪去原《辦法》第十六條“審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)完成政府投資建設(shè)項目審計。審計結(jié)果作為建設(shè)單位支付結(jié)算款項以及建設(shè)項目竣工后國有資產(chǎn)移交的依據(jù)。以財政性資金投資為主的政府投資建設(shè)項目，經(jīng)竣工決算審計后，有關(guān)部門方可批準(zhǔn)財務(wù)決算。”

三是將原《辦法》第二十一條“政府投資建設(shè)項目工程結(jié)算中多計工程價款的，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位和施工單位據(jù)實結(jié)算，對已多付的工程價款，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位限期收回或者依法予以收繳；對少計工程價款的，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位限期改正。”改為第二十條，修改為：“建設(shè)單位違反有關(guān)規(guī)定，在政府投資建設(shè)項目工程結(jié)算中多計工程價款的，由審計機(jī)關(guān)責(zé)令據(jù)實調(diào)整。”

修改《辦法》是為了與上位法保持一致，按照平等、自愿原則，建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)；審計機(jī)關(guān)不再直接干預(yù)政府投資建設(shè)項目工程結(jié)算中多計工程價款問題，對審計中發(fā)現(xiàn)的超概算、超預(yù)算等問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)單位的追責(zé)力度；對施工單位虛報、重復(fù)計算工程量的問題，可以通過民事仲裁或者訴訟等途徑解決；對建設(shè)單位和施工單位惡意串通騙取國家資金的問題，可以通過合同無效等法律規(guī)定的制度來解決。

四、下一步工作建議

（一）全面實施政策執(zhí)行跟蹤審計及專項調(diào)查。按照上級要求開展好穩(wěn)增長等國家重大政策措施貫徹落實情況的每季度跟蹤審計，重點開展扶貧資金、社會保障資金等各類民生專項資金的專項審計或?qū)徲嬚{(diào)查，確保政策落實到位。

（二）重點謀劃經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計第二輪全覆蓋。年底完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計第一輪全覆蓋，并制定好第二輪全覆蓋的實施計劃和重點單位（包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行同步審計），確保關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部每年審計；從明年開始，有計劃開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計。

（三）抓好本級預(yù)算執(zhí)行審計整改工作。按照財政審計工作要求，根據(jù)縣人大的審議意見，將審計整改擺在突出位置，由縣政府督辦室牽頭，各相關(guān)部門參與對審計整改進(jìn)行督查督辦。在年底前，由縣政府向縣人大報告審計整改結(jié)果。

（四）常態(tài)化組織實施政府投資建設(shè)審計。繼續(xù)開展政府投資建設(shè)工程造價審計，并將全縣部分重點投資建設(shè)項目跟蹤審計納入審計計劃，為建設(shè)項目的程序履行，以及造價結(jié)算把好審計關(guān)。